法规标准制修订相对滞后部门监管职责有待厘清

农产品质量安全法急需修订

来源：法制日报   作者：朱宁宁

农产品质量安全关系人民群众身体健康，关系农业长远发展。2006年11月1日起，农产品质量安全法施行。今年，全国人大常委会首次对该法进行执法检查。其中，当前开展农产品质量安全工作和法律实施中存在的主要问题，是本次执法检查的重点之一。

农产品质量安全法施行以来，对转变我国农业发展方式，提升农产品质量，保障人民群众的身体健康和生命安全发挥了重要作用。但是，12年来，农产品质量安全法及相关配套规章从未进行过修订。随着经济社会发展和改革的不断深化，农产品质量安全法及其相关规定已明显不适应当前农产品质量安全监管形势。

执法检查中，各地有关部门反映，部分农产品质量安全标准制修订严重滞后，给农产品的检验检测、监管执法带来困难。此外，一些新问题甚至处于无法可依状态，比如，农产品生产过程可追溯制度因为缺少上位法，就存在责任主体不明确、标准不统一、多龙治水、与市场分工边界模糊等问题。建议对农产品质量安全法及时予以修订，着力解决部门监管职责分工、畜禽屠宰检疫、产地准出与市场准入、农产品质量追溯、监管执法与技术支撑保障等问题，使相关监管领域有法可依。

尽快解决与食安法衔接问题

2015年，遵循“四个最严”的原则，食品安全法在修订中对食品安全违法行为设定严格的法律责任，对食用农产品质量安全标准、食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品作出了新的规定。

被誉为“史上最严”的新食安法正式施行之后，实践中，部分地方出现农产品质量安全法与新食品安全法混用或者择法而用的现象。广西南宁市江南区食药监局副局长兰海红坦言，由于农产品质量安全法的规定时间较久，而且内容都比较原则，目前在实践工作中，基层执法部门基本不会适用该法，而是直接适用新的食品安全法。而一些基层执法人员对农产品质量安全法的了解也不多。

值得一提的是，由于食用产品监管链条长、环节多，实践中还存在着部门监管职责不清、监管空白的问题。农业部门、交通部门与食品药品监管部门对“有形”市场和“无形”市场界定尚存在争议，运输、储存和水产品暂养等环节、场地的部门监管职责尚未明确，类似“豆芽”监管难的问题还不同程度存在。

另外，还有地方反映，现行农产品质量安全法相关规定与修订后的食品安全法、《农药管理条例》等法律法规也还存在一些不一致的地方，对市场销售食用农产品适用的法律法规执法尺度不一，罚则内容和处罚金额各不相同。比如，按农产品质量安全法第五十条第二款、第三款的规定，对农产品销售企业、进入农产品批发市场中销售农产品的经营者可以处二千元以上二万元以下罚款；按食品安全法第一百二十四条的规定，违法生产经营货值金额一万元以下的，并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。两部法规处罚标准不一致，导致地方执法部门存在执法困难。

鉴于此，地方建议，突出法律协调性和统一性，处理好农产品质量安全法与食品安全法有效衔接，实现两法并行，各有侧重。

违法成本低处罚力度较弱

“我们在按照现行法律法规对农产品进行监督抽查工作过程中，有时存在经营户或种植户拒绝抽样的情况，但由于现行法律法规没有配套强制性的规定，难以对他们进行强制性处罚，导致执法工作难度较大。”执法检查中，崇左市相关部门向执法检查组反映了实践中存在的执法难题。

据了解，现行农产品质量安全法的处罚力度偏弱，一般罚款额度都规定在2000元以内，最高额度为2万元。违法成本低，对违法犯罪分子难以起到震慑作用。另外，法律责任中并未对散户农民设定行政处罚，这也被视为在一定程度上是对散户农民违法行为的纵容。而散户农民由于缺乏必要的质量安全知识和标准化生产技能，往往更容易出现不规范用药和农兽药残留超标问题，如果不设处罚，将难以保障农产品质量安全。

此外，现行农产品质量安全法规定的农产品质量安全责任主体主要是农产品生产企业、农民专业合作社。许多家庭农场、种粮大户种植养殖的规模相当大，但因法律未对其设定处罚措施，而逃避了法律的约束。一些农民专业合作社为松散型组织，其往往以否认该农户是成员等形式，逃避承担相应责任，给执法造成困难。

尽管2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》已将分散农户纳入监管范围之内，但其法律效力远不及农产品质量安全法，且在实际执行过程中很少被引用为执法依据。由于分散农户基数大，农业生产不够规范，存在较大的管理隐患。

鉴于此，广西壮族自治区政府建议适当扩大农产品法律责任主体，将散户纳入法律调整范围，强化生产经营主体责任。还有地方建议，加大对农产品质量安全违法行为的处罚力度，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，突出各类主体责任，建立健全地方政府和监管部门的管理责任综合运用民事、行政、刑事等手段，建立最严格的法律责任制度，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责。同时，将《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中行之有效的规定纳入法律，健全食用农产品行政执法与刑事司法衔接机制，明确违法犯罪案件移送要求，进一步提高执法力度。